Η Ελεγκτική Υπηρεσία ανακοινώνει ότι η Ειδική Έκθεσή της με θέμα “Έλεγχος του Γραφείου Διαχείρισης Δημόσιου Χρέους” αναρτήθηκε σήμερα (1/2) στην ιστοσελίδα της, στη διεύθυνση:
http://www.audit.gov.cy/audit/audit.nsf/annualscg_gr/annualscg_gr?OpenForm
Όπως αναφέρει σε ανακοίνωσή της η ΕΥ διεξήχθη διαχειριστικός έλεγχος, που αποσκοπούσε στην αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας της διαχείρισης του δημόσιου χρέους, με στόχο την έγκαιρη κάλυψη των χρηματοδοτικών αναγκών της Δημοκρατίας κατά τον πλέον οικονομικό, αποδοτικό και αποτελεσματικό τρόπο και το χαμηλότερο δυνατό κόστος δανεισμού, υπό τις εκάστοτε επικρατούσες περιστάσεις, στο πλαίσιο ενός αποδεκτού επιπέδου κινδύνου, διασφαλίζοντας στον μέγιστο δυνατό βαθμό ένα βιώσιμο δημόσιο χρέος, με το οποίο επιτυγχάνονται οι στόχοι της μεσοπρόθεσμης στρατηγικής.
Τα σημαντικότερα ευρήματα του ελέγχου αναφέρονται συνοπτικά πιο κάτω:
Η Ελεγκτική Υπηρεσία αντιλαμβάνεται ότι το θέμα της ανάληψης δημόσιου χρέους ενέχει έντονα το στοιχείο της πολιτικής απόφασης και συνεπώς θεωρεί ότι εύλογα αυτή έχει υπαχθεί, με βάση τον Νόμο, στην πολιτική εξουσία και όχι στη διοικητική λειτουργία του κράτους. Από την άλλη, η καθ’ αυτή διαχείριση του δημόσιου χρέους βασίζεται σε εξαιρετικά μεγάλο βαθμό σε τεχνοκρατικές αναλύσεις.
Με δεδομένη την τεράστια σημασία του θέματος στα δημόσια οικονομικά, είναι άποψή της ΕΥ ότι είναι αναγκαία η ύπαρξη δύο διακριτών ασφαλιστικών δικλίδων, ως ακολούθως:
➢ Οι πολιτικές αποφάσεις του Υπουργού να καταστούν πιο διαφανείς και πολιτικά ελέγξιμες, με μεγαλύτερη εμπλοκή (υπό μορφή ενημέρωσης ή λήψης έγκρισης, ανάλογα με την περίπτωση) του Υπουργικού Συμβουλίου και σε ορισμένες περιπτώσεις της Βουλής των Αντιπροσώπων, ιδίως σε περιπτώσεις που οι αποφάσεις του Υπουργού θα αφίστανται των εισηγήσεων του ΓΔΔΧ.
➢ Να διασφαλιστεί η ανεξαρτησία του ΓΔΔΧ και ιδίως του Προϊσταμένου, ώστε να μειωθεί ο κίνδυνος οι εισηγήσεις του ΓΔΔΧ προς τον Υπουργό να επηρεάζονται από πολιτικές πιέσεις.
Με την τροποποίηση του Νόμου, προέκυψαν αντιφάσεις με τον περί της Δημοσιονομικής Ευθύνης και του Δημοσιονομικού Πλαισίου Νόμο (Ν.20(Ι)/2014), σε σχέση με την αξιολόγηση κινδύνου που προκύπτει από εγγυήσεις προς τρίτους, ο οποίος δεν τροποποιήθηκε
αναλόγως.
Η ΕΥ εισηγείται την τροποποίηση του Ν.20(Ι)/2014, ώστε να μην προκύπτουν αντιφατικές πρόνοιες με τον Νόμο.
Λόγω του μικρού αριθμού του προσωπικού που απασχολείται στο ΓΔΔΧ, δεν τηρείται αυστηρά ο διαχωρισμός εργασιών, ούτε ασκείται ο απαιτούμενος έλεγχος ποιότητας της εργασίας από δεύτερο άτομο.
Γίνεται εισήγηση όπως διεξαχθεί μελέτη για την κατάλληλη στελέχωση του ΓΔΔΧ και να τροχοδρομηθεί η διαδικασία εφαρμογής διαδικασιών που να διασφαλίζει τον διαχωρισμό καθηκόντων και την ποιότητα της εργασίας.
Η ΕΥ θεωρεί ότι η πληροφόρηση που παρέχεται από το ΓΔΔΧ προς το Υπουργικό Συμβούλιο, στο πλαίσιο της έγκρισης της Μεσοπρόθεσμης Στρατηγικής Διαχείρισης Δημόσιου Χρέους (στο εξής «η ΜΣΔΔΧ»), θα πρέπει να εμπλουτιστεί, ιδιαίτερα σε σχέση με τους απορρέοντες κινδύνους από τις επιλογές μεταξύ βραχυπρόθεσμου, μεσοπρόθεσμου και μακροπρόθεσμου δανεισμού.
Εισηγείται όπως, μαζί με την ΜΣΔΔΧ, υποβάλλεται στο Υπουργικό Συμβούλιο και στη Βουλή των Αντιπροσώπων, σχετική έκθεση από το Δημοσιονομικό Συμβούλιο, στην οποία θα επεξηγούνται οι τυχόν κίνδυνοι που απορρέουν από το είδος δανεισμού, που προτείνεται.
Παρόλο που το δημόσιο χρέος περιλαμβάνει δανεισμό με κυμαινόμενο επιτόκιο, με αποτέλεσμα να προκύπτει επιτοκιακός κίνδυνος από τη διακύμανση των επιτοκίων, το ΓΔΔΧ δεν χρησιμοποιεί χρηματοοικονομικά εργαλεία (π.χ. παράγωγα (derivatives)) για ελαχιστοποίηση του κίνδυνου αυτού ή/και του συναλλαγματικού κίνδυνου, σε περίπτωση νέου δανεισμού σε ξένο συνάλλαγμα.
Η ΕΥ τονίζει την ανάγκη όπως καταρτιστούν διαδικασίες που να καθορίζουν τον τρόπο αξιοποίησης κατάλληλων χρηματοοικονομικών εργαλείων, ούτως ώστε, όταν παραστεί η ανάγκη, το ΓΔΔΧ να είναι έτοιμο να αξιοποιήσει τα οφέλη που προσφέρουν τα εργαλεία αυτά.
Από την ανάλυση που διενεργήθηκε, σε σχέση με την εξέταση της βιωσιμότητας του δημοσίου χρέους της Κύπρου και τις τρέχουσες πρακτικές του ΓΔΔΧ, προέκυψαν τα πιο κάτω συμπεράσματα:
Τα σημερινά εξαιρετικά χαμηλά επιτόκια στην ευρωζώνη καθιστούν το δημόσιο χρέος της Κύπρου βιώσιμο, ωστόσο το υψηλό του επίπεδο εξακολουθεί να αποτελεί λόγο ανησυχίας, καθώς η πορεία του μπορεί να εκτροχιαστεί από πιθανούς κλυδωνισμούς.
Γίνεται εισήγηση όπως το ΓΔΔΧ είναι σε συνεχή εγρήγορση, για προώθηση έγκαιρων και αποτελεσματικών ενεργειών, που να προωθούν τη σταδιακή μείωση του δημόσιου χρέους και να αποτρέπουν εκτροχιασμό της πορείας του χρέους σε περίπτωση πιθανών κλυδωνισμών.
Εντοπίζεται αυξημένος κίνδυνος το 2028
Σύμφωνα με την Έκθεση της Ελεγκτικης εντοπίζεται πιθανό σημείο αυξημένου κινδύνου γύρω στο 2028, όταν πολύ υψηλά ποσά του χρέους καθίστανται πληρωτέα και θα πρέπει να αναχρηματοδοτηθούν. Η πρόκληση αυτή, που πρέπει να αντιμετωπίσει το ΓΔΔΧ, τονίζει την ανάγκη όπως η ΜΣΔΔΧ συνεχίζει να εστιάζει στο μέλλον και το ΓΔΔΧ ενισχύσει τις δυνατότητές του να εντοπίζει σημεία αυξημένου κινδύνου και να βελτιστοποιεί τις στρατηγικές χρηματοδότησης.
“Εισηγηθήκαμε όπως το ΓΔΔΧ διασφαλίσει τη στρατηγική χρηματοδότησης δημόσιου χρέους, για να κατανείμει τις χρηματοδοτικές ανάγκες γύρω από το σημείο αυξημένου κινδύνου, χωρίς να αποκλίνει σημαντικά από τη στρατηγική ενδιάμεσου κινδύνου/κόστους που ακολουθεί σήμερα και που συνάδει με τις βέλτιστες διεθνείς πρακτικές” σημειώνει η ΕΥ στην Έκθεση.
Το ΓΔΔΧ, κατά τα τελευταία χρόνια, ακολουθεί μια στρατηγική διαχείρισης του χρέους που βρίσκεται ενδιάμεσα μιας στρατηγικής χαμηλού κόστους και μιας χαμηλού κινδύνου, κάτι το οποίο συνάδει με τις διεθνείς βέλτιστες πρακτικές. Στο παρελθόν παρατηρήθηκαν σημαντικές
αποκλίσεις από τη στρατηγική αυτή, αλλά μετά την ίδρυση του ΓΔΔΧ, το 2013, η κατάσταση έχει σταθεροποιηθεί σημαντικά. Επισημαίνουμε ότι, οποιαδήποτε παρέκκλιση από την υφιστάμενη στρατηγική πρέπει να εγκρίνεται στο ανώτατο επίπεδο της κυβέρνησης, καθώς συνεπάγεται την
ανάληψη κινδύνου, που θεωρούμε ότι πρέπει να νομιμοποιείται πολιτικά.
Τυχόν αλλαγές στη στρατηγική χρηματοδότησης του χρέους, θα πρέπει να κοινοποιούνται έγκαιρα και με σαφήνεια σε πιθανούς επενδυτές.
Επισημαίνεται στην Έκθεση ότι, παρόλο που τα ΓΔΔΧ απολαμβάνουν, διεθνώς, γενικά αρκετή ευελιξία, σε σχέση με τον καθορισμό της στρατηγικής χρηματοδότησης του δημοσίου χρέους, τείνουν να προδεσμεύονται με ετήσια σχέδια έκδοσης και αποφεύγουν να εκπλήσσουν τις αγορές.
Εισηγείται όπως το ΓΔΔΧ διασφαλίσει ότι αποφεύγονται σημαντικές μεταβολές στη στρατηγική χρηματοδότησης του δημοσίου χρέους και κατά συνέπεια στην ανοχή κινδύνου του κράτους και, εάν αυτό καταστεί αναγκαίο, να θεσπιστεί μηχανισμός ενημέρωσης της Βουλής των Αντιπροσώπων.
Οι στρατηγικές χρηματοδότησης του χρέους, που εφαρμόστηκαν κατά τα έτη 2011-2012 και 2018, δεν φαίνονται να συνάδουν με τον στόχο της εξασφάλισης χρηματοδότησης χρέους με το χαμηλότερο δυνατό κόστος, εντός αποδεκτών επιπέδων κινδύνου. Οι αποκλίσεις της περιόδου
2011-2012 προϋπήρχαν της ίδρυσης του ΓΔΔΧ, ενώ η πιο πρόσφατη απόκλιση του 2018 προέκυψε κατά την έκδοση κρατικού ομόλογου, στην Ελληνική Τράπεζα, για την αγορά της Συνεργατικής Κυπριακής Τράπεζας (στο εξής:ΣΚΤ).
Ο καθορισμός μιας σταθμισμένης μέσης διάρκειας χρέους κατά την έκδοση, σε μια αποδεκτή αξία, δεν είναι από μόνος του επαρκής για τον έλεγχο των κινδύνων που προκύπτουν από τη διαχείριση του δημοσίου χρέους, αφού στο πλαίσιο αυτό υπάρχουν διάφοροι εναλλακτικοί
τρόποι έκδοσης χρέους, ορισμένοι από τους οποίους μπορεί να αποκλίνουν από τα όρια βέλτιστης απόδοσης. Αυτό έχει παρατηρηθεί με την πιο πρόσφατη έκδοση του 2021, που αποκλίνει κάπως από το όριο βέλτιστων επιλογών (efficient frontier).
Συνεπώς, η επιλογή του χαρτοφυλακίου χρηματοδότησης χρέους είναι εξίσου σημαντική με τη διατήρηση της σταθμισμένης μέσης διάρκειας χρέους κατά την έκδοσή του στα καθορισμένα επίπεδα, σημειώνει η Εκθεση.
Ακολούθως γίνεται εισήγηση όπως το ΓΔΔΧ αναπτύξει περαιτέρω τις ικανότητές του για διαχείριση κινδύνου, για να σχεδιάσει αποδοτικές στρατηγικές χρηματοδότησης χρέους, λαμβάνοντας υπόψη την αβεβαιότητα που περιβάλλει όλες τις παραμέτρους του δημοσίου χρέους και να λαμβάνει υπόψη τις μελλοντικές προκλήσεις, που αφορούν σε περιόδους που εκτείνονται μετά το τέλος της ΜΣΔΔΧ.
Η εισήγηση αυτή συνάδει και με σχετική εισήγηση που είχε γίνει από τον ΕΜΣ το 2015, ωστόσο το γεγονός ότι καταγράφεται και από την Ελεγκτική Υπηρεσία, μετά από 6 χρόνια, καταδεικνύει ότι δεν επιτεύχθηκε ικανοποιητική προόδος προς αυτή την κατεύθυνση, τονίζεται στην Έκθεση.
Το χαρτοφυλάκιο έκδοσης χρέους του 2021 αποκαλύπτει μια μικρή στροφή προς χαμηλότερο κόστος, αλλά με ανάληψη υψηλότερου κινδύνου, που δεν συνάδει με τη συνολική μείωση των επιτοκίων που παρατηρείται, λόγω των πρόσφατων πολιτικών της ΕΚΤ.
Γίνεται εισήγηση όπως το ΓΔΔΧ διασφαλίσει και λαμβάνει εγκαίρως, άμεσες ενέργειες προς εκμετάλλευση συγκυριών που προκύπτουν από απρόβλεπτες καταστάσεις για μείωση του κόστους του χαρτοφυλακίου του δημοσίου χρέους.
Παρατηρείται σημαντική συσσώρευση αποθέματος ρευστότητας τα τελευταία δύο χρόνια, που αντιστοιχεί στο περίπου 150% των αναγκών χρηματοδότησης του βραχυπρόθεσμου χρέους, και προέκυψε κυρίως για διασφάλιση της ρευστότητας, ενόψει της αβεβαιότητας που επέφερε η
πανδημία COVID-19. Η χρήση μέρους αυτού του αποθέματος ρευστότητας για την αποπληρωμή χρέους, θα μπορούσε να βελτιώσει σημαντικά το κόστος και τον κίνδυνο του δημοσίου χρέους, πράγμα που φαίνεται να εφαρμόζει τώρα το ΓΔΔΧ.
Παρόλο ότι, για την αύξηση του αποθέματος ρευστότητας, το ΓΔΔΧ ακολούθησε τη σχετική διαδικασία για τον καθορισμό του και τεκμηρίωσε προσεκτικά το σκεπτικό του, η Ελεγκτική Υπηρεσία προτείνει όπως μελλοντικά λαμβάνεται η δέουσα προσοχή στις επιπτώσεις τέτοιων αποφάσεων, εφόσον δεν αποτελούν αποτελεσματική μέθοδο για την εξασφάλιση του χαμηλότερου κόστους με αποδεκτό κίνδυνο.
Το δημόσιο χρέος παρουσιάζεται ως βιώσιμο για ένα ευρύ φάσμα ρυθμού ανάπτυξης και προβλέψεων, σε σχέση με το ύψος των επιτοκίων. Ωστόσο, ένας συνδυασμός υψηλών επιτοκίων και χαμηλού ρυθμού ανάπτυξης θα μπορούσε να εκτροχιάσει την πορεία του. Ένας τέτοιος
συνδυασμός γεγονότων θα μπορούσε να προκληθεί από εξωτερικούς κλυδωνισμούς και το ΓΔΔΧ θα πρέπει να είναι ενήμερο για τους κινδύνους αυτούς. Τα τεστ αντοχής επιβεβαιώνουν ότι τα υψηλά επίπεδα χρέους δημιουργούν μία εύθραυστη κατάσταση.
Υποβλήθηκε εισήγηση όπως το ΓΔΔΧ διασφαλίσει τη στενή παρακολούθηση ενδεχόμενων εξωτερικών κλυδωνισμών και να είναι προετοιμασμένο για άμεσες διορθωτικές ενέργειες, μαζί με ταυτόχρονη προσπάθεια για μείωση του ύψους του δημόσιου χρέους.
Κλιματική Αλλαγή
Τα τεστ αντοχής, αναφορικά με την κλιματική αλλαγή, επιβεβαιώνουν ότι τα υψηλά επίπεδα χρέους δημιουργούν μία κατάσταση η οποία καθίσταται πιο εύθραυστη, λόγω των επιπτώσεων των κλιματικών αλλαγών στην οικονομία.
Η Ελεγκτική Υπηρεσία προτείνει όπως το ΓΔΔΧ, σε συνεργασία με το Δημοσιονομικό Συμβούλιο, ενσωματώσουν την ανάλυση του κλιματικού κινδύνου στα δημόσια οικονομικά.
Τα πιο πάνω ευρήματα και εισηγήσεις της Ελεγκτικής Υπηρεσίας υποβλήθηκαν στις 23.12.2021 στο Υπουργείο Οικονομικών, οι απόψεις του οποίου λήφθησαν στις 4.1.2022 και, όπου κρίθηκε σκόπιμο, ενσωματώθηκαν στο κείμενο της Έκθεσης.
economytoday.sigmalive.com